国家档案事业发展规划（以下简称“档案规划”）是指导档案事业建设和发展的综合性纲领，承载着不同阶段政策取向。全国档案事业发展规划的话语体系具有动态性特征，聚焦话语变化可以扩充研究视角和深化对档案事业发展规划的认识。研究基于文献研究、话语分析和比较研究方法，总结出我国国家档案事业发展“十一五”至“十四五”规划政策的历史演进和变迁逻辑。

历史演进

目标扩展：从专注服务硬实力到支持硬、软实力综合提升

档案规划的目标经历了从专注服务硬实力到支持硬、软实力综合提升的转变，即从聚焦支持经济社会协调建设，扩展至发挥独特资源优势，对内服务大局服务人民、凝聚意识形态，对外助力构建国家形象、宣传中国档案文化。

在科学发展观的导向下，“十一五”档案规划将“强化业务基础”与“服务经济社会协调发展”进行关联，旨在打造“与社会主义和谐社会相协调的档案事业体系”。随着新治国理政战略出台，在此后的档案规划中，档案作为“重要信息资源和历史文化遗产”参与治理的话语自此发端，以高质量发展作为事业基本使命：一是扩散并下沉服务对象，强调档案在服务人民群众、新兴行业和重点领域等方面的重要作用，满足各方信息需求；二是发挥档案作为权力产物的独特价值，释放其在发掘文化遗产、建构民族记忆、发扬红色基因、推动意识形态教育的潜能；三是主动融入国际舞台，通过参与国际交流活动、申报世界记忆项目等方式传播档案文化，下气力展示真实、立体、全面的中国，期待从过去的参与型、引入型转向引领型、输出型。这一目标演变过程折射出国家对档案价值认知的不断深化与事业定位的动态调整，发挥其作为连接经济建设与文化传承、内部治理与国际传播的抓手作用，不断丰富应用场景。

内容扩充：从模糊引入、话语留白到持续加码、明晰导向

档案规划经历了从模糊、留白到逐渐清晰、丰富的转变，即从多运用意义宽泛、概括的词汇，过渡为使用准确、有层次的表述，降低信息传递过程中的认知偏差，使得规划内容能够被更准确地理解与把握。

以信息化建设为例，“十一五”规划支持建立数字档案馆、电子文件中心等，但工作安排笼统，给予的关注仍显不足。随着信息网络技术的实践推进，信息化建设有关话语对任务对象、技术手段、应用场景等形成更系统清晰的指导，将模糊变为清晰。如在电子档案管理方面，“十二五”规划提出开发移交系统，“十三五”规划关注长期保存技术，推进更广泛的应用和试点，“十四五”规划提出“应收尽收”，要求一定级别以上的国家档案馆“具备接收能力”并提高其资源占比。可见，由最初仅给出理想中的模糊设想，到倾注政策要求和预算支持，从开发系统、规范标准等方面“创造”信息化建设的待实现情境，形塑了政策受众理解并采取行动的路径。这种持续加码的方式也隐蔽地彰显了管理问题的复杂性和政策主体的技术追赶压力。此外，由于技术变化快、领域跨度广、基础不均衡等现实制约，无法短时间在全国范围轻易完成部署，最新政策在积极推进试点的同时，仍然灵活地保留了话语空间，以应对未来发展实际条件。

重心转移：从增加数量、扩张规模到提升质量、规范标准

档案规划的重心由“打基础”向“提水平”转变，从侧重扩张全国档案工作的数量和规模转向提升质量和效益。

在早期经济高速增长阶段，“扩张”成为档案规划的核心话语，将数量式高速增长同发展直接挂钩，与传统粗放型发展模式和激增的档案业务需求保持一致。“十一五”规划频繁用“加快”等强调速度的动词，大规模筹建各级档案馆和特藏库。“十二五”规划继续推进基础设施建设，要求完成千余个中西部地区县档案馆建设任务等。“十三五”时期，我国进入全面建成小康社会的决胜阶段，自此，档案规划更注重提升发展效能和水平，一方面使用“健全”“优化”等动词和“水平”“成效”等名词对政策受众施以指令，支配或鼓励其采取更为积极、深入的行动提升工作品质，另一方面通过调整话语表述树立高标准导向，如对档案人才的要求从紧缺到高层次再到高素质和专门人才，对档案资源由齐全到多样、丰富再到对覆盖面、内容、形式等都提出要求。从“打基础”到“提水平”的话语演变，体现了从追求数量和规模扩张转向注重质量和标准提升，以改善档案信息资源条块割裂、质量不齐的状况，推动档案事业健康发展。

视野拔高：从传统松散的指令布置到系统凝聚的战略发布

档案规划经历了从松散指令到系统战略的转变，即从聚焦传达指令且比较松散，转向注重长远布局、资源整合、多方协作，增强档案工作者的主体性，促使各方共同实现目标。

早期国家经济体制转轨引发了宏观话语变革，“计划”变为“规划”，“十一五”规划紧跟步伐，减少了过多过细的量化指标，但因处于转型初期，主题板块联系松散，整体似任务“拼盘”。其后，档案规划的话语演变体现为三方面：一是强调协调管理。在“区域协作”“馆际合作”等基础上，“十四五”规划推进跨层级、部门、领域协作，以及两岸和国际交流，促成广泛合作格局。二是优化体系构建与资源配置。“十二五”规划吸纳“三个体系”建设话语，开始搭建任务间的关联，体系化建设话语已崭露头角。“十三五”规划明确“推进‘三个体系’建设，加快完善档案治理体系”。“十四五”规划进一步阐述“档案治理体系”，并在“四个体系”框架上设定话语边界，据此部署重点项目与薄弱环节。三是增强工作者的主体性。档案规划作为从上至下的单向话语媒介，通过阐述事业价值、引用领导人指示、增加提高工作待遇的措施等，以“认同”与“前景”肯定了广大工作者的贡献，激发主体意识及调动各方积极性。

变迁逻辑

政治指引：坚持党的领导并进行档案化转译

档案规划的制定与党的历史使命、中心任务紧密结合，不断调整以契合党和国家、人民的利益和需求。

一方面，档案事业依附国家政治权力而行使公共权力，其发展要契合权力意志。党在各项工作中起决定性、主导性和统领性作用，档案规划将党的指示放于首要位置，并以此为出发点构建档案控制体系，包括筛选、运转、区隔与治理等方面的业务设计。例如，“以人民为中心”的政治诉求被内置到档案事业观念内，服务人民、塑造公共性成为事业定位认知中必须予以考虑的关键内容。

另一方面，档案规划对国家宏观表达进行档案化转译，积极嵌入国家叙事。档案化转译以国家顶层理念为蓝本，依据档案专业属性、工作流程与发展需求，将其转化为事业发展目标与任务。一种是直接映射，集中于指导思想和原则部分直接引述宏观指示：一种是靶向嵌入，围绕重大战略、重大工程等重点工作，结合信息管理专长来定位工作切入点，实现国家治理话语在档案领域的延伸，并借力国家议程获取资源。例如，“十四五”规划延伸出保护“一带一路”专题档案和促进沿线国家档案领域合作，做好脱贫攻坚和疫情防控两类档案工作等，找到新的话语定位。

使命自觉：探索中国特色档案事业治理模式

话语揭示未来发展愿景，表明话语主体的使命任务。档案规划在实践中不断调适，以探索形成契合国情、社会发展进程的特色治理模式。

我国档案事业正从“国家模式”转向“社会模式”，随着逐渐剥离封闭体制，以国家行政为核心的语境被打破，实践工作由单一环境要素末端管理转向多要素系统协调的综合治理，面临着向何处去的关键问题，“探索中国特色档案事业治理模式”的新话语应运而生。为服务这一自主创立的新议题，话语主体改变旧话语、创造新话语来进行概念界定与属性规定。在党管档案的原则引领下，档案作为个人或组织所从事的社会活动的积极体现，以信息资源（社会治理的战略资源）与文化遗产（集体记忆的精神财富）双重轴点获取注意力吸纳社会公共资源，在此基础上革新业务体系，如档案资源结构多元化、档案服务社会化、打破治理层级壁垒、推动多元主体合作，并积极扩大国际领域的话语影响力，围绕实现档案强国的目标为政府运行、公民教育、知识传播、公民权利、记忆留存等提供专业服务，成为社会多元治理力量，推动社会系统的稳定运行。

问题驱动：植根于实践与理论基础回应现实

档案规划作为阶段性部署与历史进程深度关联，其话语并不是既成的、经久不变的，而是在“问题—对策”框架下，与实践同频共振形成新的陈述集合。我国的档案管理实践、理论研究成果以及国际档案管理经验都为其提供了丰富的话语资源。

以记忆工程为例，受灾害等多方面影响，对文明延续至关重要的文献遗产濒临危境，急需抢救，这一状况引起了世界范围的高度关注。最早由联合国教科文组织于1992年发起了世界记忆项目，我国随即响应，承接国际话语并开展本土化调试。国家档案局启动中国档案文献遗产工程，多地推出“城市记忆工程”。随着记忆工程的兴起，我国档案学者受国外档案与记忆关系研究的影响，逐渐形成以档案记忆观为代表的理论成果，为档案部门参与保护和传承中华民族集体记忆提供了理论基础。档案规划基于既有实践与理论，引入档案的“记忆”属性概念、记忆工程的标准化操作框架等，推进覆盖宣传推广、中心建设、教育培训等多方面内容的“新时代新成就国家记忆工程”和“档案文献遗产影响力提升工程”，形成指导更大范围变革的政策话语。

技术变革：顺应生产力发展迎接数字化转型

生产力与生产关系之间的矛盾运动是人类社会发展的根本动力，生产力发展，生产关系也相应变动。话语作为观念上层建筑的关键构成，其具化形态也必然会随之更迭。信息技术的快速发展深刻改变了人类社会实践和社会记录形成机制，档案实践场景和业务规则都发生了极大的转变。由此，档案规划调试话语形态以迎接档案事业数字化转型。

为观照、吸收和回应技术变革，大量新兴术语被引入政策话语中，并在语言符号生产中占据了强势的辐射场域，包括管理对象数据化、业务过程智能化、服务方式场景化与安全保障动态化。以管理对象为例，档案管理对象由模拟态到数字态再到数据态，电子文件、电子档案成为重点管理对象。添加“数字”“电子”等修饰语至既有名词前，界定了新型文件的关键存在形式特征，通过拓展概念外延丰富政策话语的涵盖范围，使其能够精准规范和科学引导新技术现象与对象。档案管理半径也由实体库房延伸到信息系统与云端平台，为满足大规模、高效率的信息管理需求，档案管理模式、安全防护以及开发利用等方面制度规范都迫切需要更新与完善，为推动档案事业数字化转型提供坚实的理论支撑与实践指导。

国家档案事业发展规划蕴含的官方话语，反映档案领域的意识形态、发展观念和自身特色。因此，放眼未来，档案规划应更注重顶层设计与问题导向，加强发声意识，提高话语策略，进一步提升我国档案事业的发展水平和质量，为国家的发展和社会的进步提供有力支撑。

文章来源：节选自《透过话语分析看我国档案事业发展规划的历史演进与变迁逻辑》（2025年第6期）