《第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作档案管理办法》（以下简称《办法》）总则共六条，其逻辑层次清晰递进：从“为何制定”的目的出发，明确“管什么”的管理对象，细化“如何管”的工作原则，夯实“如何保障”的经费支撑，最终形成“如何激励”的动力机制，构建起一套层次分明、闭环运行的制度体系。这一设计既强调了第二轮土地承包到期后再延长30年试点（以下简称“延包”）中档案管理的工作重点，又为档案管理的规范性、系统性提供了方向和框架。以下从条文内容出发，逐层解析制度设计的深层逻辑与实践价值。

目的与依据（第一条）

第一条明确了《办法》的制定目的与法律依据。制定目的聚焦于“加强档案管理”与“规范形成、收集、整理、保护、利用”，具有鲜明的现实针对性：

2017年党的十九大报告明确提出，第二轮土地承包到期后再延长30年。这一政策安排体现了党中央对农民土地权益的高度重视，为农村经济社会发展提供了长期稳定的制度保障。延包档案作为这一历史进程的重要见证，既承载着鲜明的政治属性和时代特色，也是巩固农村基本经营制度、深化农村改革的重要历史记录。它既是观察中国农村土地制度改革实践的重要窗口，也是服务乡村振兴战略、推动农业强国建设的重要支撑和依据。

延包工作作为维护农村集体经济组织和农民权益的重要举措，其核心在于确保土地承包关系的稳定性和延续性。因此，做好文件材料的归档与档案管理，不仅是延包工作的重要环节，更是规范化管理的内在要求。延包档案的真实性和完整性直接关系到农民权益的保障，必须推动延包档案工作在规范化、制度化的轨道上有序开展。针对实践中存在的问题，如领导机制不完善、文件形成不规范、收集归档不及时、工作保障不到位等，《办法》通过制度建设加以规范，为各地提供明确的政策指引。这一设计旨在加强档案工作的全流程管理，维护档案的完整性和安全性，同时便于社会各方面的利用。

在法律依据方面，《办法》严格遵循《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）与《农村土地承包法》两部上位法。《档案法》规定：“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务”，并要求“维护档案完整与安全，便于社会各方面的利用”。《农村土地承包法》则明确了土地承包的原则、程序，发包方和承包方的权利和义务，以及土地承包经营权的保护要求。

涉及政策需要强调的是，尽管《中华人民共和国民法典》《中共中央、国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》等其他政策文件未列为直接依据，但其精神已融入《办法》的设计中，形成了制度与法律政策的协同。

定义与范围（第二、三条）

1、延包档案的定义

第二条给出了延包档案的定义，明确了延包档案的性质和作用。其中要重点把握其原始性、价值性和多样性。

原始性强调档案是延包工作直接形成的第一手材料，例如，入户摸底核实材料、农户签字确认的承包合同、村民会议记录等，均需真实反映延包工作推进的真实状态，而非事后补充或加工的文件，以确保延包档案作为承包权属依据的法律效力。

价值性要求以“对国家、社会、个人具有保存价值”为筛选标准，区分必须归档的重要材料与无需归档的文件材料，如重复草稿、临时通知等。前者需涵盖延包工作的政策依据、反映工作进程的文件及保障农民权益的文件凭证；后者则需经规范鉴定程序后处理，从而避免无效材料混杂或关键信息遗失。

多样性体现为档案载体形式的全面覆盖，包括文字、图表、声像、数据等多种形式的历史记录。这种多样性要求在档案管理过程中，针对不同形式的档案采取相应的整理、保管和利用方法，以确保档案的完整性和可用性。例如，文字材料要注意记录材料和记录方式，图表要保证清晰度和规范性，声像资料要注重音质和画质的保存要求，等等。

2、延包档案工作的范围

第三条明确了延包档案工作涵盖从文件材料形成到档案利用的全流程管理，以归档工作为界，分为文书工作和档案工作两个阶段，监督指导贯穿始终，形成闭环管理体系。

文书工作注重档案的前端控制，确保文件材料的规范性与完整性。文件材料包括承包方案、农户确认书、地籍地形图等，需确保内容真实、格式统一、字迹清晰，合同等文件需载明四至坐标、承包期限等法定要素。整理环节需依据综合管理类、合同管理类、特殊载体类等业务逻辑和档案类型进行分类，农户以“一户一档”为原则，建立与承包关系相匹配的整理方式，确保档案的系统性与关联性。归档工作遵循“应归尽归”原则，筛选具有保存价值的材料，规范装订或录入系统，剔除无效文件，保障档案的完整性和系统性。

档案工作聚焦长效保护与高效利用。延包工作结束后，档案将经历两次阶段性转变：县乡村三级将具有保存价值的文件材料整理归档后，分别存放于村级档案室、乡镇档案室及县级农业农村局档案室。此阶段档案工作侧重内部利用，主要为农业农村部门的日常工作提供查考支持，并为后续移交档案馆做好准备。随后，档案将依据国家规定及时移交县级综合档案馆，实现从“部门所有”到“国家所有”的平稳过渡。此阶段档案工作转向长期保管和对外利用，为农户提供地块权属查询服务，为科研机构提供编研信息服务等。

文书工作与档案工作是一个连续统一、前后衔接的系统工程，需通过统一的工作制度、程序和方法进行有效控制。相较于档案工作由档案部门实施专业管理，文件管理在实际操作中相对薄弱，因此需加强日常监督与指导。具体措施包括定期开展档案完整性和安全性检查，制定地方实施细则和整理规范，开展基层档案员的技能培训与考核等，确保文件与档案管理全流程规范化与科学化。

工作原则（第四条）

第四条确立了延包档案管理“统一领导、分级实施、分类管理、集中保管”的原则，并建立“同步部署、同步实施、同步检查、同步验收”的工作机制。

在原则层面，《档案法》规定“档案工作实行统一领导、分级管理的原则”。本条进一步明确“延包档案工作实行统一领导、分级实施、分类管理、集中保管的原则”，这是对档案工作基本原则的继承与发展。既强调了在延包档案工作中必须坚持档案工作的基本要求，又充分体现了延包工作的实际特点，确保档案管理的科学性与规范性。“统一领导、分级实施”要求坚持和加强党对延包档案工作的全面领导，建立中央统筹、省负总责、市县乡村抓落实的工作机制。通过明确各级职责，形成上下联动、分工明确的工作体系，保障延包档案工作的有序推进。“分类管理、集中保管”则规定，属于归档范围的延包档案，应当科学分类、规范整理的基础上，按照要求移交至档案部门，实行集中保存与管理。这一原则旨在规范档案工作流程，妥善管理类型多样、来源广泛的延包档案，防范因分散管理带来的风险，确保档案的安全性与完整性，为档案的长期利用提供保障。

在机制层面，“四同步”是我国档案工作实践中被反复验证的科学有效的工作措施。通过在业务工作的四个关键节点同步管理归档文件材料，有效强化了档案管理的前端控制，确保档案工作与延包业务流程深度融合。其核心优势在于保障档案的真实性、准确性和规范性，同时提升档案管理的科学性。首先，通过流程整合，“四同步”机制减少了重复劳动，提升了档案工作效率。其次，从根本上避免了“亡羊补牢”式的后期补救工作，有效防止了“重业务轻档案”的传统倾向。更重要的是，“四同步”从源头上强化了档案管理的规范性，推动延包档案工作与延包工作科学化、规范化协同发展。

经费保障（第五条）

第五条聚焦基层档案管理中“经费保障缺位”的突出问题，明确延包档案经费来源与全流程资金覆盖，确保延包文件材料收集、整理、归档及数字化工作顺利开展。在基层实践中，因财政压力或认知偏差，存在经费分配失衡问题。一些地区仅列支纸张、装订等基础费用，忽略整理、归档及数字化等关键环节经费，导致档案工作“断链式”推进；一些地区档案专项经费常被挪用于延包宣传、会议开支等显性事务，造成档案工作关键环节资金短缺；一些地区职能部门误认为“档案经费应由档案部门单独承担”，导致资金落实困难。

为解决这些问题，第五条提出以“同步预算+重点工作”方式强化保障。该条款要求将延包档案经费纳入延包业务经费预算中同步编制、同步审批，覆盖从材料收集、整理归档到数字化的全链条，避免资金断链。这一规定是对《档案法》“将档案工作纳入发展规划”要求的贯彻落实，通过将延包档案工作经费纳入本地区延包工作经费预算，从经费层面确保档案工作与业务工作同步推进，有效解决基层档案工作中因经费不足而导致的种种问题，确保延包档案工作的顺利开展。

表彰奖励（第六条）

第六条提出，对在延包档案工作中作出突出贡献的单位或个人给予表彰奖励。延包档案工作贯穿延包工作的全过程，涉及农业农村部门、档案部门、乡镇和村级干部等多方人员的共同努力。为充分调动各方积极性，《办法》依据《档案法》第七条及档案法实施条例第十条的规定，明确了表彰奖励的对象，包括农业农村、档案等相关部门的工作人员，以及在档案收集、整理、保护、利用等工作中做出显著成绩的人员，等等。

表彰奖励活动应严格按照国家有关法律规定进行，遵循法定程序，确保程序的规范性。通过表彰和奖励在档案管理中表现突出的单位和个人，能够有效激发工作积极性，营造重视档案管理的良好氛围，为延包档案工作的顺利实施提供有力保障，确保档案管理的规范性、科学性与长效性。

总则作为《办法》的开篇，对延包工作档案管理作出了全面且纲领性的规定。总则明确了档案管理工作的目的与依据，定义了管理对象，确立了工作原则，完善了经费保障与表彰奖励机制，为延包工作档案管理构建了科学规范的制度框架，将对保障延包档案工作顺利开展、维护土地承包关系稳定、保护农民权益等方面发挥着不可替代的重要作用。

文章来源：《中国档案》2025年第4期