中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称《规划》）提出，“全面推进档案治理体系和档案资源体系、档案利用体系、档案安全体系建设”。这是在2014年《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》提出的“三个体系”，即覆盖人民群众的档案资源体系、方便人民群众的档案利用体系、确保档案安全保密的档案安全体系的基础上新增了“档案治理体系”，从而发展为“四个体系”。“四个体系”是对“三个体系”的继承和创新。档案治理体系在“四个体系”中具有首位作用，是推动档案事业高质量发展的基本动力和重要保障。

提出“档案治理体系”的重要意义

第一，档案治理体系是国家治理体系的重要内容。档案治理体系是指以档案部门为主导，社会组织和公民个人广泛参与，在坚持民主、法治的原则下，对档案及相关事务进行规划、组织、协调和决策的一系列制度安排及运行过程的总和。“档案工作是党和国家工作中不可缺少的基础性工作”，因此，档案治理体系是国家治理体系的重要组成部分。推进档案治理体系建设，要求档案治理主体趋于多元参与、档案治理模式强调互动运行、档案治理过程突出民主决策、档案治理能力要求稳步增强。档案治理体系遵循国家治理体系的指导思想、基本原则和核心要义，使档案制度与其他领域、行业的制度相互协调、相互促进、相互融合，共同构成中国特色社会主义制度体系。

第二，构建档案治理体系是推进依法治档的必然要求。习近平总书记强调，“坚持全面依法治国是中国特色社会主义国家制度和国家治理体系的显著优势”。依法治档是档案事业现代化的必由之路。《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》就提出，“十三五”时期实现“档案治理法治化”，“基本形成较为完整的档案法规标准、高效的档案法治实施、严密的档案法治监督、有力的档案法治保障的档案法治体系。”到“十四五”时期，将其上升为档案治理体系，其核心内涵和基本目标仍然是依法治档。因此，《规划》强调“坚持在法治轨道上推进档案治理，不断提高档案工作法治化、规范化、科学化水平”。

第三，推进档案治理体系建设是创新档案工作的现实需要。现代社会，档案作为重要的信息资源和独特的文化遗产，其价值日益凸显。档案工作对于党和国家各项事业的基础性、支撑性作用更加突出。原有的“三个体系”主要从资源建设、档案利用和安全保密方面，对“资源多样化集成、利用便捷化服务、安全高效化防范”进行指引与规范。然而，随着新兴信息技术的广泛应用，档案工作环境、对象、内容发生深刻变化，这就迫切要求从整个国家、社会大环境审视档案系统，加快档案工作理念、模式和方法的变革和创新。《规划》将档案治理体系置于“四个体系”之首，既是强调其对整个国家、社会档案事务进行顶层设计、制度安排的重要意义，又是应对当前档案事业面临的新机遇和新挑战的现实需要。

档案治理体系在“四个体系”中的首位作用

一者，档案治理体系是“四个体系”之“基”，具有全局性、关键性的地位。“法者，治之端也”。健全和贯彻良好的档案体制机制、法规制度、标准规范，是推进档案事业健康发展的前提和基础。档案治理体系对其他三个体系具有引导、规范、促进作用。例如，推进档案资源体系建设，除了全面推行档案分类方案、文件材料归档范围、档案保管期限的三合一制度，还要明确档案馆档案移交接收范围并制定实施细则，从而做到档案资源管控的“依法有力”。推进档案利用体系建设，需要按照新修订的《档案法》第四章第二十七至三十四条的有关规定，稳步推进档案开放审核、创新档案服务形式、简化档案利用程序，服务于经济建设、国防建设和科学研究，从而做到档案利用服务的“依法有序”。推进档案安全体系建设，需要推进档案安全风险评估和隐患排查治理、完善档案安全管理责任制度、健全档案相关保密审查机制、做好档案数字资源异地异质备份，从而做到档案实体安全和信息安全保护的“依法有效”。

二者，档案治理体系作为“四个体系”之“纲”，体现立体化、全方位的布局。《规划》将“档案治理体系”置于其他三个体系之前，又是对档案事业新格局的立体化设计，也是对档案事业高质量的全方位布局。换言之，档案治理体系是理念制度层的抽象，后三个体系是业务方法层的实施。立体化的治理内容贯穿于《规划》全文，而且从档案法规标准到资源建设、利用服务、安全保障，体现出“四个体系”的全方位治理目标。《规划》旨在构建与新时代中国特色社会主义事业相适应的档案事业发展新局面：在档案治理体系层面，通过健全档案管理体制机制、制定档案法律法规和标准规范、加强档案执法和业务监督，将法治思维贯彻于后三个体系中。在档案资源体系层面，在开展档案资源普查和摸清国有档案资源家底的同时，还应积极探索非国有档案资源登记制度，实施“新时代新成就国家记忆工程”。在档案利用体系层面，多元参与治理内化其中，《规划》提出既要积极探索知识管理、人工智能、数字人文等档案信息深层利用技术，亦要鼓励社会各方参与资源开发，如围绕庆祝中国共产党成立100周年、迎接党的二十大、纪念抗日战争胜利80周年等重要节点推出档案文化精品。在档案安全体系层面，《规划》要求提升档案信息化基础设施设备安全水平，实现系统和信息可管可控，并加强对档案信息化软硬件产品适用性验证，从而引导治理型工具、技术在档案管理领域安全应用。上述四个体系，在档案治理体系确定的制度安排下，层层相连、环环相扣，共同构成“档案强国”新格局。

“十四五”时期档案治理体系建设的主要任务

一是健全档案管理体制机制。《规划》将健全档案管理体制机制作为首要任务。自2018年地方档案机构改革以来，如何压实各级党委主体责任成为推进档案事业发展的难点。为此，《规划》明确指出“各级党委将档案工作纳入年度考核内容”，这反映了“档案工作姓党”的属性要求。与此同时，《规划》提出，增进局馆协同，加强部门协同、区域协同、行业协同，并鼓励社会力量参与档案事务。这充分体现了协同共治的现代治理理念。

二是完善档案法规制度和标准规范。2022年是新修订的《档案法》公布两周年。《规划》将“档案制度规范建设工程”列为第一个专栏，提出“法规制度”和“标准规范”两大子工程。一方面，要求做好新修订《档案法》配套法规、规章、行政规范性文件的“立改废释”工作。重点推进档案法实施办法修订工作，推动《档案法》的落地实施；及时修订、清理与现实需要不相适应的法规、规章和行政规范性文件；推进重点领域的法规供给，如档案开放审核、档案信息化建设、档案定密解密、档案隐私规范、档案移交处置等。另一方面，需要制定和优化能够匹配业务工作的档案标准体系。依托全国档案工作标准化技术委员会，梳理国家档案局归口的6项国家标准和87项行业标准，及时制定、修订和优化档案标准体系；加大重点领域的档案标准供给，如电子档案、科研档案、项目档案、医疗健康档案、数字档案馆（室）等；提高档案标准的国内外影响力，通过成立全国信息与文献标准化技术委员会档案（文件）分委员会，提升档案部门在信息与文献领域的影响力，实质性参与国际档案标准的制定修订工作。

三是严格档案执法、强化普法。《规划》强调严格档案执法和强化普法。一方面，需要依法落实档案行政管理主体责任，坚持“法定职责必须为、法无授权不可为”，编制和公布权责清单，从而完善执法程序，严格执法责任。为做到档案执法有章可循，国家档案局正在抓紧修订《档案执法监督检查工作暂行办法》《档案行政处罚程序暂行规定》，从而提高执法水平。在深化档案领域“放管服”改革的同时，需要做好执法全过程管理，提高档案政务职权运行规范化水平。《规划》对档案执法的规定，体现依法治档与依法治国的内在一致性，反映我国档案工作和法治工作新形势的要求。另一方面，制定和实施档案“八五”普法规划，强化“谁执法、谁普法”的普法责任，构建“普法+执法”的闭环管理模式。同时，加强党政领导干部档案法治教育，增强全社会档案意识，营造良好的档案法治建设环境。

四是加强重点领域档案工作监管。在工作量大、人员精减的情况下，档案工作监管需采取“抓重点、带全局”的工作方法。《规划》对区域协调发展、乡村振兴战略、创新驱动发展战略、国防建设等重点领域的档案工作监督提出宏观指导。例如，在脱贫攻坚取得决定性胜利之后，档案领域同样需要“趁热打铁”，完善农业农村档案管理体制；又如，围绕国防建设的现实需求，需要建立国防军工重大专项档案工作协调机制，重点关注国防领域重大工程档案监管。

五是创新档案业务监督指导方式。提高档案工作监督指导效能需进一步创新方式方法。为此，《规划》提出：首先，健全“互联网+监管”手段，探索档案数字治理新模式。随着移动互联网、人工智能、区块链等技术的深层次发展，与档案工作的贴合面越来越密切，因而在实际工作中可融入在线监督、网络化、智能化和精细化治理手段，如利用综合档案馆网站和移动客户端开展绩效评估。其次，健全机关档案监督指导和局馆协同配合的管理机制，进一步强化对各类专业文件、新型格式材料、电子数据归档的监督指导。最后，建立企业档案工作分类监督指导机制。《规划》强调对上市企业档案业务、企业境外档案工作、开发区档案管理服务、国家重大建设项目档案验收，以及非国有企业、社会服务机构档案业务进行监督、指导。（作者徐拥军系《规划》起草小组成员)

作者单位：中国人民大学档案事业发展研究中心、中国人民大学国家发展与战略研究院

文章来源：《中国档案》杂志2022年第1期